孙雪荧 | 中国共产党百年农村学前教育政策的历史逻辑
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孙雪荧，西南大学教育学部讲师
摘要
一百年来，中国共产党在不同历史时期出台了不同内容的农村学前教育政策。在新时代背景下，对百年农村学前教育政策进行研究，有助于更深刻地理解中国共产党的百年奋斗历程，也可为未来农村学前教育发展提供借鉴与思考。中国共产党成立以来，农村学前教育政策历经了“幼有所护”的萌芽期、“幼有所托”的生长期、从“全幼有托”到“幼无所托”的波折期、“幼有园(班)入”的复兴期、“幼难入园”的无力期、“幼应有育”的调整期、“幼有所育”的规范期七个阶段。这一过程中，党的领导和各阶段国家战略是其发展的关键影响力量。各阶段中，教育方针、城乡关系、儿童权利、妇女角色的变化也发挥着重要的影响作用。进入新时代，农村学前教育已成为国家战略重点，并逐渐回归教育的本体价值。未来发展中，小环境驱动力将发挥主要作用。为进一步促进农村学前教育发展，未来政策应在农村幼儿养育支援服务体系构建、城乡一体化幼师队伍建设、农村学前教育质量监管机制建构上予以支持和指导。
关键词
中国共产党；农村学前教育政策；百年历程；历史逻辑
一、研究背景
党的十九届六中全会审议通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,深刻总结了党在各个历史时期的经验和成就。中国共产党成立100年来，一直十分重视学前教育的发展。在党的高度重视与大力支持下，我国农村学前教育事业取得了令人瞩目的成就。然而，从我国现实情况看，学前教育资源分配不均、幼儿园布局不合理的问题仍然突出，农村学前教育在办园条件、师资力量、保育质量、教育普及上与城市还有很大差距。[1]推进农村学前教育的发展、弥合城乡差距对振兴乡村有着极其重要的现实意义，也是我国未来学前教育政策的基本走向。在中国特色社会主义新时代，系统阐释中国共产党在不同的历史时期对农村学前教育的认识及其政策，分析促进农村学前教育发展的动力机制，不仅有助于从另一个维度深刻地理解中国共产党的百年奋斗历程，也可为实现第二个百年奋斗目标中学前教育的发展提供有力的理论支持。
近几年，结合党史对政治、经济、文化、教育等各个领域的政策与实践进行的历史研究已经形成一个相对独立的研究领域。学者们对中国共产党领导下各个领域的政策进行研究时，历史制度主义与混合扫描模型是较为常用的两种分析模式。历史制度主义是20世纪80年代流行并发展起来的新制度主义的范式之一，制度变迁和制度效能理论是其两大主要理论。制度变迁是把制度当作因变量，分析制度是如何形成、维持和变化的。与制度变迁相对，制度效能是把制度当作自变量，研究制度仍然稳定时，它如何对制度结构内的政治行为、组织关系、政策方式和内容，以及社会现实产生影响。混合扫描模型是1967年 A.埃泽奥尼(A. Etzioni)在《混合扫描理论：决策的第三种方法》(Mixed-Scanning:A“Third”Approach To Decision-Making)一文中提出的政策分析新模型。该模型基于理性分析和渐进分析模型的局限与优势，形成一种公共政策的宏观和微观混合扫描的分析思路。宏观扫描致力于对大环境进行广泛的全景扫描，意在明确公共政策问题的大致方向。微观扫描则是在宏观扫描的基础上重点对定位好的决策方向进行小范围的细致分析。与两种扫描相对应的是两个层次的决策：根本决策和渐进决策。根本决策也就是通过宏观扫描确定的决策方向，渐进决策是某一问题具体方案的制定，它以根本决策为前提，通过微观扫描不断修正。[2] 概括而言，历史制度主义注重分析政策的演进脉络与变迁逻辑，混合扫描模型注重分析政策制定届时时段的背景环境。农村学前教育政策制定所涉及的影响因素较为复杂，对中国共产党百年农村学前教育政策的分析，既要理清其历史流变，又要深层透析每个时段的时代背景。为此，本研究以历史制度主义和混合扫描模型理论为基础，建立分析框架，对中国农村学前教育政策的百年历程与发展的动力机制进行梳理与剖析，并对中国农村学前教育政策的未来路向提出建议。
二、分析框架
基于历史制度主义和混合扫描模型理论，本研究建立了“点—线—面—体”的立体式分析框架。
(一)“点—线”分析
“点”即农村学前教育政策的关键点，包括农村学前教育政策阶段划分的“重要节点”和每个阶段农村学前教育相关政策关注的“发展重点”;“线”即农村学前教育政策分析的纵向“逻辑主线”和横向“关联主线”。“点—线”分析即纵横两个维度，由点成线的分析。
纵向上，由“重要节点”连成“发展主线”,形成发展脉络。首先，将农村学前教育政策的发展置身于中国共产党的四个发展时期(新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代[3])之中，基于历史制度主义的制度变迁理论，寻找影响政策变迁的“重要节点”,以此为基础划分农村学前教育政策的发展阶段。其次，以“发展主线”为中心，分析影响这条主线的政治、经济、文化、国家战略、教育方针、农村、妇女、儿童权利等政策制定动力源的发展变化。
横向上，由“发展重点”连成“关联主线”,形成政策间的关联网络。农村学前教育是整个教育体系的重要组成部分，也是处于学前教育、农村教育交叉点的重要领域。因此，在分析农村学前教育政策关注的“发展重点”时，不能局限于这一领域，要向关联领域延伸。从教育—学前教育/农村教育—农村学前教育四个层面聚焦每个领域政策的“发展重点”。之后，将“发展重点”连成“关联主线”,理清农村学前教育相关政策的关联网络。
(二)“线—面”分析
“线—面”分析是将纵向的发展脉络与横向的关联网络进一步充实，形成以背景为依托的纵、横切面。纵切面即农村学前教育政策的“逻辑主线”+背景形成的“生长面”;横切面即农村学前教育政策的“关联主线”+背景形成的“领域面”。
“生长面”的分析，以历史制度主义理论为基础，首先结合历史制度主义的变迁理论分析国家战略方针转型下教育制度环境和教育方针的变化。之后，进一步分析这种变化对学前教育政策、农村教育政策的影响；其次结合历史制度主义的制度效能理论，以教育方针、学前教育政策、农村教育政策为自变量，分析处于交叉领域中的农村学前教育政策的内容变化。
“领域面”的分析，以混合扫描模型理论为基础，首先宏观扫描每个阶段影响教育制度的大环境(政治、经济、文化),分析大环境中党的国家战略，明确各个阶段农村学前教育政策的根本决策方向；其次微观扫描每个阶段大环境下的小环境，分析农村发展、妇女、儿童对农村学前教育相关政策领域(教育政策—学前教育政策/农村教育政策—农村学前教育政策)的直接或间接影响，明确农村学前教育政策渐进决策的方向。
(三)“面—体”分析
“体”即农村学前教育政策分析的结构体系。如图1所示，串点成线，由线及面，力图使中国农村学前教育政策的分析无论是纵切面还是横切面都能够尽量完整地呈现，并通过纵横结合的分析方式将农村学前教育政策的百年历程和动力机制立体呈现出来。
图1 中国农村学前教育政策分析框架
三、中国农村学前教育政策的百年历程
以中国共产党的四个历史阶段为依据，结合每个阶段的时代背景及农村学前教育发展的政策流变，我国农村学前教育政策的发展轨迹大致可分为七个时段，即“幼有所护”的萌芽期(1927—1949年)、“幼有所托”的生长期(1949—1958年)、从“全幼有托”到“幼无所托”的波折期(1958—1978年)、“幼有园(班)入”的复兴期(1978—1995年)、“幼难入园”的无力期(1995—2003年)、“幼应有育”的调整期(2003—2012年)、“幼有所育”的规范期(2012年至今)。
(一)“幼有所护”的农村学前教育政策萌芽期(1927—1949年):解放妇女、服务革命
新中国成立前，中国农村学前教育政策集中体现在革命根据地的幼儿教育中。1927—1949年，在中国共产党领导下先后建立了农村革命根据地、抗日根据地及解放区。在根据地，为了革命斗争和人民教育事业两不误，中国共产党根据工作重心和革命需求先后制定了不同的教育方针，其基本精神是“教育要为革命战争服务”[4]。这一基本精神也被贯彻到学前教育之中。
农村革命根据地建立后，为使妇女享有与男子同样的权利，并尽可能地参与根据地建设的各项活动，创设托儿所成为当时学前教育的重要举措。1934年2月，中央人民内务委员部颁布了革命根据地第一部关于幼儿教育的专门文件《托儿所组织条例》,对幼儿进所的条件，以及托儿所的规模、作息、环境、设备、人员编制、卫生与健康、管理等方面都做了详细的规定。[5]这为当时的幼儿教育指明了方向，也为后来幼儿教育政策的制定奠定了基础。1937年抗日战争全面爆发后，为了收容战火中的孤儿、消除前方战士及后方干部、妇女的后顾之忧，边区党政领导和战时儿童保育分会成立了托儿所、保育院等儿童托管机构。1941年5月，陕甘宁边区的政府发布了《关于保育儿童的决定》,初步确定了抗日战争时期幼儿教育的管理和教育体制。后期随着战事的发展，各边区政府还制定了幼儿教育和幼教机构的一些规程，如《关于二届边区参议会有关保育儿童问题之各项规定》等。[6]解放战争开始后，为适应新形势，1946年5月，中央儿童保育委员会成立宗旨中明确指出：“总结革命根据地成立以来的保教工作经验，筹备保育训练班，研究国内外的保育理论，与热心儿童保育事业的团体和个人发展联系，向其他解放区推广儿童保育事业。”[7]就是在这样经济基础差，师资、设备都十分匮乏的条件下，中国共产党领导人民群众坚守革命根据地的幼儿教育，这不仅成为新民主主义教育的重要组成部分，也为新中国成立后的学前教育打下了坚实的基础。
(二)“幼有所托”的农村学前教育政策生长期(1949—1958年):解放妇女、服务农村社会改造
1949年，新中国成立，党的核心任务由革命战争转向生产建设。为了恢复国民经济，迅速实现工业化，中国共产党决定“以苏为鉴”逐步探索中国自己的社会主义建设道路。1949年12月，教育部召开第一次全国教育工作会议，会议指出教育必须为国家建设服务，学校必须向工农开门，以老解放区教育经验为基础，吸收旧教育有用经验，借助苏联经验，建设新民主主义教育。[8]
在此教育方针之下，学前教育主要进行了三方面改革：一是颁布《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》(1950年12月),接管战时美国及其他资本主义国家在我国开设的幼儿教育机构，收回教育权；二是颁布《政务院关于改革学制的决定》(1951年10月),确定幼儿教育在基础教育中的重要地位，并提出在有条件的城市先设立幼儿园，然后逐步推广的路线；三是颁布《幼儿园暂行规程草案》(1952年3月),明确幼儿园教育的任务、方针和“地方政府统筹、依靠群众办学”的发展原则。虽然此时的学前教育相关政策中并没有把农村学前教育单独列出来，但“为工农服务”的方针，以及绝大部分人口生活在农村的现实，决定了农村学前教育在教育体系中的重要地位。
农村社会改造的任务要求也对这一时期农村学前教育起到了促进作用。农村土地改革、农业合作化运动要求农村妇女有从事生产劳动的时间和精力。因此，《幼儿园暂行规程草案》明确规定幼儿园的任务是：根据新民主主义教育方针教养幼儿，使得他们的身心在入小学前获得健全的发育；同时减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等。[9]49当时，在“地方政府统筹、依靠群众办学”的原则之下，有条件的努力发展幼儿园，没条件的则纷纷成立临时托儿所，以亲邻相帮、换工看娃、个别寄托等多种形式解决子女寄托问题。其间，1956年教育部联合卫生部、内务部又发布了《关于托儿所、幼儿园几个问题联合的通知》,对学前教育发展情况进行总结与反思的同时，指出可采用多种多样办法创办园所，并提倡农业生产合作社举办季节性托儿所和幼儿园。[9]76
(三)从“全幼有托”到“幼无所托”的农村学前教育政策波折期(1958—1978年):从盲目发展到全面停滞
1956年，随着社会主义改造基本完成，大规模社会主义建设逐渐成为主要目标。1958年，中共八大二次会议通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，并号召全党和全国人民认真贯彻执行社会主义建设总路线，争取在15年，或者在更短的时间内，在主要工业产品量方面赶上或超过英国。[10]继而我国发动了“大跃进”和“人民公社化”运动。在教育上，1958年9月，中共中央在《关于教育工作的指示》中提出一个新的教育方针：“党的教育工作方针，是教育要为无产阶级的政治服务，教育要与生产劳动相结合；为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导。”[11]103然而，这一方针在贯彻过程中由于“左倾”的错误，逐渐形成了政治标准优先，政治凌驾于一切的问题。在“大跃进”和“人民公社化”运动的高潮之下，农村教育的发展规模失控式跃进，很多农村地区不顾条件，一哄而起，提出了“三天托儿化”“一夜托儿化”“实行寄宿制，消灭三大差别”等口号，[12]4致使学前教育盲目发展。而对教育方针的“左倾”式贯彻，则使学前教育的政治功能不断被强化，出现很多成人化、形式化的错误，严重影响了教育的质量。
1961年1月，党中央和毛泽东同志在认真调查研究的基础上纠正了错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。在这一方针的指导之下，教育部提出“幼儿园的发展，宁可慢些、少些，但要好些”。[11]105经过有条件的保留、无条件的撤销等调整，农村学前教育逐步恢复了稳步发展的态势。就在刚刚走上正轨时，1966年爆发的“文化大革命”又使整个教育体系受到重创，农村学前教育也遭到全面破坏。
(四)“幼有园(班)入”的农村学前教育政策的复兴期(1978—1995年):“两条腿走路”“地方负责”下的恢复与重建
1976年10月，“文化大革命”结束。但此时国际形势已发生了急剧的变化，经济快速发展，科技日新月异。在这样的局势之下，1978年12月，党的十一届三中全会召开。会议决定实行改革开放、开辟中国特色社会主义道路。会后，我国很快从农村开始进入了全面改革的状态。在农村经营权改革取得巨大成就之后，又加快了以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，并于党的十三大确立了社会主义初级阶段的基本路线。与经济建设目标相适应，教育的服务面向也开始慢慢调整，逐步确立了“教育必须为社会主义建设服务”的总方针，并成为之后教育事业发展的指导思想。
学前教育事业的重建始于1978年幼儿教育处和各地方幼儿教育行政机构的恢复。1979年，全国托幼工作会议提出学前教育“两条腿走路”的方针，重建幼儿教育机构。此后的《城市幼儿园工作条例(试行草案)》(1979年11月)、《中华人民共和国教育部幼儿园教育纲要(试行草案)》(1981年10月)等政策文件的接续出台，使包括农村在内的学前教育事业得到很好的恢复。之后，我国开始推进学前教育办学体制和管理体制改革。虽然1979年学前教育就开始实施“两条腿走路”的办学方针，但很大程度上还是政府包揽办学。为切实建立政府办学为主体、社会各界共同办学的体制，《关于加强幼儿教育工作的意见》(1988年8月)、《幼儿园管理条例》(1989年8月)、《九十年代中国儿童发展规划纲要》(1992年2月)接连强调要明确各级政府的责任，动员社会力量办学，探索适应社会主义市场经济的办园模式和管理机制。此外，进入20世纪90年代后，全球范围对儿童权利的重视也对我国这一时期的学前教育起到了积极的促进作用。1991年，我国政府签署联合国《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个国际公约，并制订《中华人民共和国未成年人保护法》(1991年9月),出台《九十年代中国儿童发展规划纲要》(1992年2月),对未成年人的家庭、学校、社会和司法保护等多方面作出规定。
此阶段，在农村教育政策方面，党和国家相继出台《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》(1983年5月)、《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》(1984年12月)两个文件，标志着农村教育的复兴。之后，在《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年5月)中，明确基础教育“地方负责、分级管理”的原则，并对农村教育管理、经费投入、师资建设等都作出具体的政策规定。[13]但是由于县级政府教育经费有限，这一原则也为后来的城乡教育差距，尤其是农村学前教育的边缘化埋下伏笔。到了20世纪80年代后期，随着农村商品经济的发展，农村剩余劳动力开始呈现不同方式的行业转移，[14]这对农村教育改革又提出了新的需求。农村教育开始沿着两条主线深化改革。一条是以《义务教育法》的颁布为开端实施的普及九年义务教育。另一条是为了培养合格劳动者、进一步提高农村生产力而开展的农村教育综合改革试验。两者都取得了积极的效果。然而，由于城乡二元结构的影响，以城市为重心的改革取向，以及乡、村两级政府教育经费的匮乏，这一时期农村教育与城市教育的格差逐渐被拉大。
基于以上学前教育和农村教育相关政策的指引，农村学前教育也在“文革”后的“零”起点上取得了很大的发展。以《全国托幼工作会议纪要》为开端，农村学前教育在各种政策文件中被反复提及。1983年9月，中共中央出台专门文件《关于发展农村幼儿教育的几点意见》,对于办园方式明确提出“农村应以群众集体办园为主，充分调动社(乡)、队(村)的积极性；可办独立建制的幼儿园，也可在有条件的小学附设幼儿班；可办常年性的，还可办季节性的。农村幼儿园(班)实行社(乡)办社(乡)管，队(村)办队(村)管；附设在小学的，也可实行队(村)办校管理”。[9]197-198资金筹集上，“可采取社(乡)统筹，生产队(村)自筹，群众集资，家长交纳少量保育费等多种办法”。[9]200在学前教育的各种形式中，这一时期的学前班因其费用低、效益高，逐渐成为农村学前教育的主要形式。为进一步办好和规范学前班，国家教委又相继颁布《关于进一步办好幼儿学前班的意见》(1986年6月)和《关于改进和加强学前班管理的意见》(1991年6月)。到20世纪90年代初期，我国学前教育基本形成城市以教育办园为示范，以系统、集体办园为主体，以私人办园为补充；经济发展快、教育基础比较好的农村地区以乡镇办园为中心，以村办园(班)为主体的办园体制。[15]
(五)“幼难入园”的农村学前教育政策无力期(1995—2003年):学前教育社会化冲击下的量质滑坡
20世纪90年代中后期，我国进了社会主义市场经济时代。从中共十四届三中全会确立社会主义市场经济体制基本框架到21世纪初社会主义商品市场体系基本建立，10年期间，中共中央先后提出了科教兴国战略和可持续发展战略。这是党和国家结合国际、国内形势做出的正确选择，但也使得很长一段时间内我国教育政策呈现出“效率优先、兼顾公平”的价值取向。
这一时期学前教育的改革与科教兴国战略和经济体制改革的关系尤为密切。一方面，基于科教兴国战略，党和国家加强了对学前教育的统筹与管理，制定“九五”期间学前教育发展的总体目标与区域目标；另一方面，基于经济体制改革深化办园体制改革，颁布《关于企业办幼儿园的若干意见》,提出“积极稳妥地推进幼儿教育逐步走向社会化”。[16]学前教育社会化本意是鼓励非政府力量与政府携手举办学前教育，让更多的力量参与学前教育事业。然而，在具体的政策执行过程中，部分地区将学前教育“社会化”等同于“市场化”和“私营化”,导致地方政府职责的弱化和以营利为目的的学前教育运作方式盛行，进而导致学前教育数量的大幅缩减和教育质量的下滑。[17]这其中自然包括农村学前教育。据统计，在各类型办园中，农村最依赖的集体力量办园减少的幅度最大。[12]12-13
随着社会主义市场经济体制改革的推进，这一时期农村社会进入了市场转型期。[18]国家前所未有地重视增加农民收入和进行粮食流通体制改革，同时把小城镇建设作为带动农村经济社会全面发展的综合性大战略。[19]在这样的背景之下，强力推进农村教育综合改革，使农村教育助力农村经济和社会发展成为首要目标。这一阶段涉及农村教育综合改革方面的政策文件非常密集，反复强调要深化农村教育综合改革，在农村地区积极推进“三教(义务教育、职业教育、成人教育)统筹”和“农科教结合”。社会主义市场经济体制改革及农村社会的转型对农村教育发展产生了积极的推动作用。然而，在这种变革的影响下农村剩余劳动力开始大规模向城镇转移，形成了规模庞大的“民工潮”,[20]进而出现大量流动儿童和留守儿童，导致农村社会结构的巨大变化。这在后期又成为阻碍农村教育改革深化的重要因素。
社会全面变革致使学前教育、农村教育都受到深刻的影响，处于两者交叉中的农村学前教育也不例外。这一阶段农村教育的相关政策中鲜有提及农村学前教育，其政策主要体现在学前教育的各种文件中，如《全国幼儿园园长任职资格、职责和岗位要求(试行)》(1996年1月)、《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》(1996年4月)、《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》(1997年7月)等。总体而言，此阶段农村学前教育政策主要有两个特点。首先，国家提升了对农村学前教育的关注度，将其发展纳入“九五”期间学前教育发展目标之中。其次，政策比较注重宏观的目标规划，具体实践层面的指导意见较为匮乏。其中《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》相对而言是此阶段对农村学前教育发展提出建议最多的一个文件，领导与管理、办园体制改革、教育教学改革、师资队伍建设、教育经费筹集与投入这五个方面都含有对农村学前教育的指导意见。但由于落实层面保障政策的匮乏，在面对学前教育社会化的冲击时，这些政策便显得非常“无力”。
(六)“幼应有育”的农村学前教育政策调整期(2003—2012年):强化政府责任、发展农村学前教育资源
进入21世纪后，日益复杂的“三农”问题对中国经济社会的发展产生了极大的影响。党开始从城乡关系的发展中反思农村政策，并在深刻分析面临的新形势新任务的基础上，确定了全面建设小康社会的奋斗目标。2005年，中共十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,将社会主义新农村建设放在经济社会发展工作的第一位，进一步推进小康社会的建设。与此同时，以培养全面发展的人为目标的素质教育改革全面展开。新世纪，我国进入了以“公平和质量”为主题的新阶段。
在“公平和质量”的时代主题下，党和国家更加关注儿童的需求、更加追求学前教育公平均衡的发展路向，也开始重视政府在学前教育中的应有职责。此阶段，学前教育的相关政策主要围绕以下两个方面展开。第一，强化政府主导、社会参与的办学体制。2003年1月，为解决“入园难”问题，教育部联合10个部委共同制定《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》,依据当时国家教育战线面临的繁重任务和财力，以及世界发展学前教育的经验，提出未来5年(2003—2007年)幼儿教育改革的总目标：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规相结合的发展格局。”[21]第二，加大对学前教育的经费投入。《关于幼儿教育改革发展指导意见》提出“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长”。[21]2010年11月《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，要多种渠道加大学前教育投入。之后，财政部、教育部于2011年9月联合发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》,确定了财政支持学前教育发展的四大基本原则：政府主导、社会参与，地方为主、中央奖补，因地制宜、突出重点，立足长远、创新机制。
这一阶段的农村教育政策主要围绕三个现实问题展开。第一，为解决长期以来农村义务教育管理重心偏低的问题，大力推进“以县为主”的教育管理体制改革；第二，为解决农村学校布局分散、规模小、质量低的问题，开始大规模的中小学布局结构调整；第三，为治理农村中小学乱收费，减轻农民负担，试行“一费制”的收费制度改革(2006年农村实施义务教育“两免一补”政策，“一费制”退出历史舞台)。这其中，前两个方面的改革对农村学前教育产生了较大的影响。“以县为主”成为完善农村学前教育管理体制的重要抓手。而这一时期撤并改后的闲置校舍则为后来农村幼儿园建设提供了重要的场域支撑。
如上所述，进入21世纪后，政府加大了对学前教育和农村教育改革的政策力度，这些对农村学前教育的影响也是显而易见的。这一时期涉及农村学前教育的政策呈现如下特征：①进一步提升对农村学前教育的重视度。不仅在两个学前教育关键文件《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中强调要扶持和发展农村学前教育，在《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中也明确提出要重视、并重点发展农村教育，充分利用农村中小学布局调整后富余的教育资源。②加大对农村学前教育财政的支持力度。《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》要求地方政府要严格保证乡村幼儿教育经费的投入和使用，并首次明确提出农村“乡(镇)人民政府的财政预算也要安排发展幼儿教育的经费”。《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》不仅确定了财政支持学前教育发展的基本原则，还将“支持中西部农村扩大学前教育资源”“ 建立学前教育资助制度”列入学前教育工作重点。③强化政府在农村学前教育中的职责。在上一阶段中由于学前教育“社会化”导致的政府职责弱化，这一阶段得到充分重视。《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》强调的“政府主导、社会参与”的办学体制明确了政府的主导责任。政府责任也从上一阶段的“办好几所公办示范园”转变为“大力发展公办幼儿园”(见《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》)。在政策的扶持下，此阶段农村学前教育获得较大的发展。然而与城市学前教育的发展相比，农村学前教育依旧滞后。其中尤为突出的就是农村学前教育的普及水平、幼师队伍的质量以及农村幼儿园的安全问题。[22]
(七)“幼有所育”的农村学前教育政策规范期(2012年至今):加大扶持力度、建构公益普惠的农村学前教育体系
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时代推进社会主义现代化做出了新的顶层设计，提出全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标的新要求新部署。在教育方面，十八大明确提出将“立德树人”作为教育的根本任务，凸显出教育的人本属性。
新时代的学前教育事业朝着更加规范化的方向发展。这一时期政策上更加强调学前教育事业的公益性和普惠性，重视城乡学前教育的均衡发展。一方面，继2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》之后，2014年、2017年相继发布《教育部、国家发展和改革委员会、财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》(2014年11月)、《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》(2017年4月),从2011年开始，以县为单位连续实施三期学前教育三年行动计划(2011—2013年；2014—2016年；2017—2019年),着力解决“入园难”问题，构建以普惠性资源为主体的办园体系。在此基础上，2018年11月，国务院发布《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》、2021年12月教育部发布《“十四五”学前教育发展提升行动计划》,不断提升和推进公益普惠的学前教育服务体系建设。另一方面，国家颁布《幼儿园教职工配备标准(暂行)》(2013年1月)、《幼儿园工作规程》(2016年2月)、《3—6岁儿童学习与发展指南》(2019年9月)、《学前教育师范生教师职业能力标准(试行)》(2021年5月)等政策，基于育人活动的本质需求，不断完善幼儿园环境建设、改革幼儿教育内容、构建规范化的学前教育质量督导评价体制、强化学前教育师资队伍的培养与建设。
虽然进入21世纪后，党和国家高度重视农村发展，但“三留守”现象(留守老人、留守妇女、留守儿童)、“乡村衰败”问题依旧严峻。为此，党的十八大提出走新型城镇化道路的战略思想。党的十九大又提出“城乡融合”的发展目标，并实施乡村振兴战略。在此背景下，我国农村教育政策呈现出精准定位的发展趋势，农村师资队伍的建设、流动子女的教育、小规模和大规模学校的发展都成为新时代教育政策支持的重点。如，为统筹城乡师资配置，国务院办公厅2015年颁布《 乡村教师支持计划(2015—2020年)》,提出全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革，为引导城镇优秀校长和骨干教师向乡村薄弱学校流动提供制度保障。为加强小规模、大规模学校建设，2018年国务院办公厅发布《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》,对乡村学校建设提出战略部署。
新时代，在学前教育、农村教育不断纵深发展的背景下，一直处于教育体系最薄弱环节的农村学前教育显然已经成为消除城乡差距、振兴乡村的一大瓶颈。因此，2012年以来出台的学前教育重要文件中对农村学前教育的重视程度、政策倾斜力度都前所未有。从政策内容来看，2012—2020年的政策主要致力于建立普惠性农村学前教育资源和保障机制。从幼儿园建设与布局、成本分担机制、师资建设等方面提出政策措施，以期建成以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育服务网络，建立以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。尤为重要的是，2021年12月14日，由教育部、国家发改委、公安部、财政部等9部门联合印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》,将农村学前教育发展推向了另一个高度。文件围绕“优化普惠性资源布局”“推进普惠性资源扩容增效”及“经费投入与成本分担机制、农村幼师队伍建设机制(质量保障、教育配备与工资待遇)、农村幼儿园管理机制”的建设提出具体建议，并强调要“深化幼儿园教育改革”“推动学前教育教研改革”,以提升学前教育质量。[23]换句话说，新政策在强调村级幼儿园的建设、补齐农村学前教育普惠性资源短板的同时，重点任务开始转移到完善普惠保障机制和提高农村学前教育质量上来，开启了农村学前教育发展的新态势。
四、中国农村学前教育政策发展的动力机制
探究中国共产党成立100年来我国农村学前教育政策发展的动力机制，笔者发现，中国共产党的领导和各个阶段国家战略中农村学前教育的地位是其关键的影响力量。各个时期的教育方针、城乡关系、儿童权利、妇女角色的变化也在农村学前教育政策制定中发挥重要的影响作用。
(一)中国农村学前教育政策制定的大环境驱动力
1.政治领导者——农村学前教育政策制定的决断力量
在历史制度主义的制度变迁理论中，理念在制度形成和变化中起着重要的作用。理念会对政治人物的观念产生重要影响，从而影响他们的行为选择。中国共产党是中国的最高政治领导力量，也是各种重大决策的决断者。建党以来，中国共产党一直秉承全心全意为人民服务的宗旨，并将这一宗旨贯彻到中国革命、建设和改革的各种实践中。无论在新民主主义革命时期，还是在社会主义革命和建设时期，中国共产党始终把人民群众的利益放在首位，并将其作为政策制定的出发点和落脚点。改革开放以来，中国共产党更加强调方针政策制定必须以人民群众的根本利益为最高衡量标准。在新时代，中国共产党将继续带领中国人民实现中国特色社会主义的宏伟目标。从“摸着石头过河”到“系统整体设计推动改革”[24],中国共产党在关系党和国家方向性、全局性、战略性、根本性问题的决策上发挥着积极探索、总揽全局、协调各方的决策效能。在学前教育发展中，政府职责的不断强化也是这一过程的重要体现。
2.国家战略——农村学前教育政策制定的推动力量
国家战略是依据国际国内情况，综合考虑政治、军事、经济、科技、文化等因素确立的国家建设与发展目标。新民主主义革命时期，取得革命的胜利是最高目标，幼儿教育的目标就是为支援革命的妇女和革命战士解除后顾之忧。到了社会主义革命和建设时期，生产建设、实现工业化是国家发展的战略重点，这一时期幼儿教育的目标便是支持人民群众全身心地投入生产建设中。改革开放和社会主义现代化建设新时期，经济建设是战略制高点。科学技术是促进经济发展的重要力量，科学技术人才需要教育培养，因此逐步确立了教育优先发展的战略地位。但即便优先发展，以当时国家的人力和财力，也必须有侧重点的优先发展，也就是“公平—效率”之间的权衡。所以在大力发展经济的战略之下，教育的普及与提高之间，显然更需要侧重效率的科学技术教育和精英教育。那么在教育经费有限的条件之下，立足于引领发展的高等教育和重点学校制度成了历史的必然选择。农村学前教育，乃至整个农村学校教育体系逐渐成了教育中最薄弱的部分。进入新时代后，随着全面建设小康社会奋斗目标的提出和推进，发展农村经济成为全面建设小康社会的重大任务。在这样的背景之下，包括农村学前教育在内的整个农村教育受到高度重视。新时代是中国历史的又一次飞跃，党的十八大在“优先发展教育”的基础上，进一步提出“坚持教育优先发展的战略”,并将立德树人作为教育的根本任务。这一时期优质教育资源不平衡的矛盾日益凸显，作为整个教育体系中最薄弱的部分，农村学前教育在新时代受到了前所未有的政策支持。从新民主主义革命的伟大胜利、社会主义革命和建设的伟大成就、改革开放的提出和社会主义现代化建设的累累硕果，到如今的创造中国特色社会主义的伟大征程，党和国家的战略方针始终是农村学前教育政策制定的推动力量。
(二)中国农村学前教育政策制定的小环境驱动力
1.教育方针——农村学前教育政策制定的指引力量
教育方针是教育政策的总概括，对教育政策的制定和教育实践的发展具有基础性、导向性的作用。[25]不同的历史时期有不同的教育方针，相同的历史时期因需要强调某个方面，教育方针的表述也会有所不同。新民主主义革命时期，由于特殊的战争局势，教育方针强调为革命服务。新中国成立之初，教育上延续了解放区的教育精神，将为工农服务放在首位，之后逐渐转向为无产阶级政治服务。在这样的方针政策之下，学前教育难免会带有比较浓重的工具主义色彩，学前教育政策的价值取向也比较偏重社会需求。改革开放和社会主义现代化建设新时期，逐步确立了教育为社会主义建设服务的教育方针。这一方针强调教育在促进经济发展和社会发展上的功能，教育从为政治服务转为为经济建设服务无疑是一个巨大的进步。虽然此时的教育仍具有从属性，但从学前教育政策所涉及的内容来看，儿童的全面和谐发展开始受到关注，学前教育的价值取向从偏重社会需求逐渐转向注重儿童发展需求。进入新时代后，随着立德树人这一教育根本任务的确立，学前教育政策更加强调儿童德、智、体、美、劳的全面发展，从社会为本向以人为本转变。
2.城乡关系——农村学前教育政策制定的隐性力量
自中国共产党成立以来，不管是战争时期的战略战术还是和平时期的经济建设，城乡关系一直是我国发展中的一条重要主线。而这条主线也是影响农村学前教育政策制定的一股隐性力量。新民主主义革命时期，为了夺取革命的胜利，中国共产党走的是农村包围城市的路线，为革命提供支持力量的农村学前教育必然成为革命根据地建设的重要工作。20世纪50年代后期，随着计划经济体制的建立，我国开始实施城乡二元体制。此时，我国走的是以农业为基础、工业为主导，重工业优先发展与农业稳步推进相结合的城乡兼顾发展路线。农村土地改革、农业合作化运动的开展都离不开农村学前教育的支持，再加上此时我国的整个学前教育尚处于初步探索期，所以城乡格差并未拉开。改革开放初期，随着各方面改革的陆续展开和推进，我国出现了前所未有的农业和工业、农村和城市、经济体制改革和其他体制改革相互促进的生动局面。但随着以城市为重点的改革的全面开展，城乡关系开始割裂。城市的经济建设需要大量的农村劳动力，农村人口的外流给农村的教育改革、经济建设带来了重重困难，再加上乡、村两级政府教育经费本身又捉襟见肘，处在面临重重问题的农村教育体系中的学前教育成了薄弱教育中最薄弱的部分。进入21世纪，城市工业化达到一定水平之后，我国开始走城市支持农村，城市与农村统筹发展之路。此时，农村教育、农村学前教育备受关注，政策上的支持力度开始加大。进入新时代，我国进入全面深化改革、建设生态文明的新阶段，“城乡融合”的新型城乡关系拉开帷幕。在此背景下，农村学前教育的支持政策更加积极和规范。
3.儿童权利——农村学前教育政策制定的价值力量
1989年11月20日，联合国第44届大会通过《儿童权利公约》,截至2015年10月，缔约国为196个。中国于1990年8月签署《儿童权利公约》,1991年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第23次会议批准了《儿童权利公约》,从此《儿童权利公约》成为我国广泛认可的国际公约。1990年签约至今，我国不仅逐步建立了儿童权利保护法律体系，学前教育事业的发展政策也始终以为更多儿童提供公平而有质量的学前教育为核心。对儿童权利的重视主要体现在两个方面：一是学前教育政策中儿童观的变化。逐渐确立儿童在学前教育中的主体地位，强调教育要尊重儿童身心发展规律。二是对贫困地区儿童学前教育权利的保障。党的十八大以来，党中央高度重视儿童减贫事业，在扶贫战略上坚持把儿童发展与精准扶贫统筹推进。2014年12月，国务院办公厅印发的《国家贫困地区儿童发展规划 (2014—2020 年)》明确指出：“我国儿童事业发展还不平衡，特别是集中连片特殊困难地区的 4000 万儿童，在健康和教育等方面的发展水平明显低于全国平均水平。进一步采取措施，促进贫困地区儿童发展是切断贫困代际传递的根本途径，是全面建成小康社会的客观要求，也是政府提供基本公共服务的重要内容。”党和国家对贫困地区儿童权利的关注在农村学前教育政策的制定上发挥了重要的价值引领作用。
4.妇女角色——农村学前教育政策制定的催化力量
回顾各个时期农村学前教育的发展，妇女作为照顾儿童的最主要群体，她们社会角色的变化在农村学前教育政策的制定中一直起着不可忽视的催化作用。新民主主义革命时期，在中国共产党的领导下，广大农村劳动妇女开始了解放运动，作为革命战士参与革命战争。社会主义革命和建设时期，农村妇女又成为农村土地改革、农业合作化运动的重要劳动者。这两个时期农村学前教育政策的制定很大程度上是为了支持妇女的社会角色需求。改革开放后，农民工的出现以及部分农村妇女进入市场经济，促进了农村社会非农化发展的进程，同时也打破了男耕女织的传统分工模式。这一时期农村妇女的生活出现了两种分化：在传统的农业家庭中，妇女承担了家务与农业生产的双重责任。在非农业家庭中，妇女从事家庭工业生产或市场上的各种经营活动。[26]但是改革开放后近20年内，由于农村学前教育发展在政策上并未受到足够的支持，这一时期妇女角色在农村学前教育中的催化作用也很小。进入21世纪后，越来越多的农村剩余劳动力涌入城市，形成大规模的民工潮。由此而产生的“三留守”问题开始凸显。缺少了丈夫的支持和帮助以及受自身文化水平和时间精力的限制，留守妇女对教育好子女常感力不从心。[27] “三留守”问题错综复杂，成为学界长期关注的焦点，也引起党和国家的高度重视，并在政策制定上向农村、农村教育和农村学前教育倾斜。进入新时代后，尽管农村留守妇女在总体数量上已经大幅减少，很多留守妇女的留守地也从农村转向乡镇乃至县城。但随着生命周期的推移，与之前的留守妇女相比，现阶段留守妇女中有很大一部分已经开始需要照料三代人(公婆、未成年子女、成年子女的子女),照料负担加重、照料周期延长。[28]为这些农村妇女提供社会支持成为新时代农村学前政策制定必须要考虑的内容。
五、研究发现与未来展望
基于对我国农村学前教育政策的梳理、回顾，以及对农村学前教育政策发展动力机制的分析，本研究得出如下结论，并在此基础上对政策的未来发展作出展望。
(一)研究发现
我国农村学前教育政策的变迁是各个时期大环境和小环境所决定的，也是动力机制中各个动力此消彼长的综合作用结果。
1.纵向变迁逻辑：在路径依赖中逐渐成为国家战略重点
纵向变迁逻辑主要体现在农村学前教育在国家战略中的地位变化。依据历史制度主义理论，国家战略的选择不仅取决于特定时期国内外的社会经济政治环境，也十分直观地反映了政治领导人的理念。国家战略一旦确定，将统领经济、教育、文化、科技等各个方面。100年来，我国农村学前教育政策的根本决策方向主要是基于国家的战略选择。虽然在战争、“大跃进”和“文化大革命”期间出现过断裂均衡的变迁模式，但由于中国共产党一直秉承全心全意为人民服务的宗旨，农村学前教育政策的路径依赖特征尤为明显。这主要体现在办园体制、学前教育管理及经费投入的渐进式改革上，而这三方面又是相辅相成的。随着新时代全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标中农村学前教育重要地位的确立，农村学前教育在办园、管理和经费投入上政府主导的格局逐步形成，并逐渐成为国家战略的重点。
2.横向动力逻辑：在动力更迭中逐渐回归教育的本体价值
横向动力逻辑主要体现为农村学前教育的价值与功能的转换。中国共产党成立以来，农村学前教育政策的制定除了受国家战略左右，小环境中各种动力源的影响力也发挥着重要作用。在新民主主义革命和社会主义革命建设时期，农村学前教育的功能主要定位在解放妇女上。妇女角色在这两个阶段对农村学前教育政策的影响较为显著。社会主义现代化建设新时期和中国特色社会主义新时代，受到城乡差距和农村“三留守”问题的影响，党和国家对农村学前教育政策进行调整和改革。与前两个阶段对比，后两个阶段中农村妇女角色的影响相对弱化，城乡关系的影响则更为活跃。随着教育扶贫、乡村建设的推进，对贫困地区儿童学前教育权利的保障显然已成为农村学前教育政策制定的主要动力。而农村学前教育也在这种动力更迭中逐渐回归到儿童教育的本体价值。
3.未来发展逻辑：小环境将成为政策制定的主要影响力
审视我国农村学前教育政策发展的动力机制，坚持中国共产党的领导，坚持和发展中国特色社会主义道路，向“两个一百年”奋斗目标迈进，这样的政治方向和发展战略已被证实是引领中华民族实现伟大复兴和繁荣昌盛的正确方向。如果没有战争等突发事件，影响农村学前教育政策制定的大环境基本稳定。而小环境中，“立德树人”的教育根本任务以及2019年习近平总书记在学校思想政治理论课教师座谈会上强调的落实这一根本任务的“2019教育方针”将会成为很长一段时间内指引我国教育发展的依据。反观其他几个动力源，城乡融合任重道远、贫困地区儿童权利的保障困难重重、农村妇女担负的角色越来越复杂，这些都将是今后影响我国农村学前教育政策制定的活跃力量。
(二)未来展望
在党和国家的重视之下，我国农村学前教育已经进入了飞速发展阶段。在普及、普惠、有质量的学前教育目标之下，未来农村学前教育政策上应继续强化政府职责、加大经费投入、完善以政府为主导的办园体制。此外，在农村学前教育规模不断扩大的同时，党和国家在农村学前教育政策上应更加注重质的提升，让政策切实发挥指引和保障作用。基于农村学前教育政策发展动力机制的分析，再结合我国农村学前教育发展滞后、城乡差距显著的现实问题，未来政策制定上应注重如下几个方面。
1.构建农村幼儿养育支援服务体系，为农村学前教育发展提供支持
我国农村地区，尤其是边远贫困地区，农民对学前教育重要性的认识普遍不到位，“身兼数职”的农村妇女能做到让幼儿吃饱穿暖已经非常不错。这种认识上的缺失也是致使绝大多数农村幼儿没有接受过系统学前教育的原因之一。2021年10月23日通过的《中华人民共和国家庭教育促进法》第30条明确规定：“设区的市、县、乡级人民政府应当结合当地实际采取措施，对留守未成年人和困境未成年人家庭建档立卡，提供生活帮扶、创业就业支持等关爱服务，为留守未成年人和困境未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育创造条件。”应在《中华人民共和国家庭教育促进法》的基础上，以乡镇中心幼儿园为核心力量，以乡镇医疗机构、村小学前班和村妇联为协同力量，构建农村学前教育支援服务体系。根据贫困程度及监护人的情况对农村学前教育阶段的幼儿家庭建档立卡，从母亲孕期开始便提供一些幼儿养护、科学育儿等相关服务，以提升农村幼儿的家庭教育、学前教育入学准备及家园合作水平。
2.强化城乡一体化幼师队伍建设，为农村学前教育发展提供支撑
在农村学前教育发展的各种挑战中，教师资源的配置是其中一个突出问题。学者们指出，加强学前教育教师资源的合理配置，应拓宽学前教育教师资源的补充渠道，采用多途径提高农村学前教育师资质量，增强相关主体对学前教育的正确认识，构建学前教育高效循环监督机制。[29]除此之外，基于城乡关系分析，建立稳定的城乡一体化教师队伍是实现城乡教育一体化的关键举措。首先要统一城乡幼师编制标准，构建一体化教师资源配置。其次要推进城乡公立幼儿园教师轮岗制度，实现幼师队伍的协同发展。再次要进一步出台农村幼师队伍建设相关的倾斜政策，如加大工资待遇补偿力度、放宽农村幼师职称评审条件等，以提升农村幼师的职业吸引力。
3.构建农村学前教育质量监管机制，为农村学前教育发展提供保障
在大力发展农村学前教育的背景之下，部分地区在推进幼儿园建设中出现了偏重规模和数量的增加、而对内涵和质量提升关注不足的问题。无论基于城乡融合的视角，还是基于保障农村儿童接受公平而有质量的学前教育的视角，提高学前教育的质量，缩小城乡地区之间学前教育的差异都是非常重要的课题。因此，必须建立省级统筹、以县为主、县乡共管，自上而下的农村学前教育质量监管机制，对学前教育政策落实、师资队伍建设、经费投入、课程设置、安全管理等方面加强督导检查，切实保障农村学前教育稳步发展。
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民族教育研究